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专题:民事公益诉讼惩罚性赔偿问题研究

2021-02-28 20:49

  编者按:检察机关提起民事公益诉讼时能否提出惩罚性赔偿,如何认识民事公益诉讼惩罚性赔偿金的性质,如何确定赔偿金数额以及如何管理使用赔偿金等问题,在理论上和司法实践中均存在不同认识,需要进一步探讨研究。本期特组织“民事公益诉讼惩罚性赔偿问题研究”专题,敬请关注。

  民事公益诉讼惩罚性赔偿金的性质和管理路径

  赖红军 唐 昕

  针对食品安全违法行为严重损害群众生命健康的情况,我国于1993年在消费领域正式确立了民事惩罚性赔偿制度;中共中央、国务院于2019年5月印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中再次提出,探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度;2020年7月,最高人民检察院与中央网信办、国务院食品安全办等部门共同印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》,就在食品药品领域民事公益诉讼中探索提出惩罚性赔偿诉讼请求达成了共识。检察公益诉讼开展以来,全国绝大多数地方检察机关提起食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿诉讼请求得到了法院判决支持。但在司法实践中,惩罚性赔偿金具有何种属性以及如何管理使用惩罚性赔偿金等问题一直困扰着一线司法人员,一定程度上影响了惩罚性赔偿制度的功能释放,值得我们探讨。

  一、食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的性质

  (一)民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿金的主体

  最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条规定,生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的,法院应予支持。第十七条规定,消费者协会依法提起公益诉讼的,参照适用该规定。以上规定赋予了消费者权益保护委员会主张惩罚性赔偿的权利。从法理上来说,在提起民事公益诉讼层面,检察机关与消费者权益保护委员会均为提起民事公益诉讼的适格主体,具有法律地位上的同质性,检察机关应享有与消费者权益保护委员会同等的主张惩罚性赔偿的权利。

  (二)惩罚性赔偿金的性质

  有观点认为,民事惩罚性赔偿金事实上与行政罚款、刑事罚金类似,应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断。也有观点认为,民事公益诉讼中提出的惩罚性赔偿金相当于无主财产,应上缴国家所有。笔者认为,公益诉讼惩罚性赔偿金带有惩戒性质,与刑事罚金、行政罚款具有同质性,同属惩罚性债权。但公益诉讼惩罚性赔偿不是私法债权,其与刑事罚金、行政罚款同属公法债权,因此可以抵扣刑事罚金、行政罚款,公益诉讼惩罚性赔偿金应上缴国库管理。惩罚性赔偿金是建立在违法商家对众多消费者利益的侵犯这一法律关系之上的,并不是纯粹的私益诉讼,但又加入了私益的一些属性。比如被侵权的众多消费者中,某一被侵权人提出了经济补偿或救济的诉求,其应通过提起请求支付惩罚性赔偿金的民事诉讼实现,而不应直接在民事公益诉讼程序中提出。这样的诉讼程序设计更有利于区别惩罚性赔偿金的公益与私益属性。

  从立法现状来看,对侵权主体实施惩罚性赔偿,是一种威慑其不再继续从事违法行为的制度。惩罚性民事责任是法院代表国家为弥补片面强调补偿性民事责任之缺陷而对私生活作出的干预,它对当事人间利益再分配之目的乃是为了实现社会的实质正义。无论是消费者权益保护委员会提起民事公益诉讼,还是检察机关作为法律监督机关提起消费民事公益诉讼,除保护不特定消费者的合法权益外,提起诉讼的另一重要价值追求为惩罚违法行为人。在民事公益诉讼中提起惩罚性赔偿的目的是通过对不法行为的惩罚和遏制,加大食品安全违法成本,从而起到示范和警示效应,有效维护社会公共利益,推进食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。

  二、食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理路径

  (一)实践中对于惩罚性赔偿金的管理模式

  对于惩罚性赔偿金的管理使用,目前主要有以下三种模式:第一种模式是法院直接判决将公益诉讼惩罚性赔偿金上缴国库。该模式下赔偿金的性质类似于罚金。这种模式虽然易于操作,但是将惩罚性赔偿金直接上缴国库的做法是否恰当仍值得探讨。由于财政资金的分散性导致惩罚性赔偿金上缴国库后可能无法完全实现其补偿功能。第二种模式是替代补偿,即将惩罚性赔偿金以其他实物替代用于补偿受害消费者。该种模式虽然能最大程度补偿提出损害赔偿请求的消费者,却无法对未主张赔偿的消费者予以救济。第三种模式是在消费者权益保护委员会建立专门惩罚性赔偿金账户,赔偿金用于支付诉讼费用、赔付消费者或其他公益维权开支。即由消费者权益保护委员会承担主要管理职责,并与检察机关、法院建立工作机制,加强对赔偿金使用的监督管理。该种管理模式不仅可以更好地实现威慑功能,更能体现惩罚性赔偿金的补偿功能。从直接补偿消费者的角度来看,受害消费者可以按照法院确认的赔偿标准,凭借自己的身份证明,随时领取属于自己的财产利益。建立专门赔偿金账户也方便了此后赔偿金的使用管理,是探索惩罚性赔偿金规范管理和完善我国食品领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的有益尝试。

  (二)惩罚性赔偿金管理路径设计

  笔者认为,民事公益诉讼为保护社会公共利益而提起,诉讼利益亦应归于社会公共利益,公益诉讼起诉人代表消费者提起诉讼,诉讼所获赔偿款亦应归于消费公益领域,直接服务于消费领域公共利益,明确一个适格的主体管理使用赔偿款至关重要。近年来,原来的消费者协会转型升级为消费者权益保护委员会,这不仅是名称的变更,其属性、构成、职能方面也有着明显变化,公信力、履职力、领导力、整合力等方面均有显著提升,为新形势下开展消费维权工作提供了有力保障。故消费者权益保护委员会应是最适格的惩罚性赔偿金管理主体,惩罚性赔偿金的最佳管理方式是赔偿款直接进入消费者权益保护委员会设立的专门赔偿金账户或公益基金账户,检察机关和法院参与管理、监督,赔偿金专门用于消费者公共利益的维护等公益活动,以明确管理主体解决执行到位的惩罚性赔偿金“谁来管”、建立机制解决“有序管”、明确职责解决“强监管”等问题。

  一是在消费者权益保护委员会设立专门赔偿金账户。明确检察机关、法院、消费者权益保护委员会的主要职责,由消费者权益保护委员会与检察机关、法院共同管理。惩罚性赔偿金的使用和管理应遵循公益为主、公开透明、管理规范、严格监管的原则,确保资金专款专用。检察机关的职责主要是对食品药品安全领域符合条件的公益诉讼案件提出惩罚性赔偿的诉讼请求,主张侵权人承担侵权赔偿责任;对法院生效裁判确认的赔偿金的执行工作进行监督;配合审计、审核消费者权益保护委员会提交的赔偿金使用情况年报,做好赔偿金管理工作。法院的职责主要是依法审理公益诉讼案件,负责对有赔偿金判决内容的生效裁判的执行;配合审计、审核消费者权益保护委员会提交的赔偿金使用情况年报,做好赔偿金管理工作。消费者权益保护委员会的主要职责是负责公益诉讼案件惩罚性赔偿金、公益捐赠资金的收取和管理;审核相关权利人提交的赔偿金申领材料;审核赔偿金使用申请;撰写赔偿金使用情况年报,组织资金使用绩效评价。在食品安全民事公益诉讼案件中,法院根据案件审理情况,可以依法判令责任主体将赔偿金等相关费用缴纳至消费者权益保护委员会指定资金账户。判决生效后被告不履行的,由审理案件的法院审判庭在判决确定的履行期限届满15日内将案件移送有管辖权的法院执行局执行;涉及查封、扣押的物品,由法院依法拍卖变卖。

  二是确定赔偿金账户的资金来源和支出范围。赔偿金账户的资金来源,包括法院在食品安全领域公益诉讼案件中作出的生效裁判、调解书确定的惩罚性赔偿金;食品安全领域损害社会公共利益的行为人自愿支付的用于消除损害的资金;有关单位、社会各界人士对于食品安全领域公益诉讼捐赠、资助的消费维权资金。关于赔偿金的使用,可以考虑用于支付经检察机关、消费者权益保护委员会审查提起,并经法院确认的食品药品安全领域公益诉讼案件中众多消费者权益受损的费用;在所辖地区发生的重大食品安全事件处理需要支出的相关公益性费用;检察机关提起或者支持起诉、消费者权益保护委员会提起的食品安全领域民事公益诉讼案件中,所需的专家论证咨询费、检验费、鉴定费、合理的律师费和证人出庭补助费等需要先期垫付或支出的费用;消费者权益保护委员会支持消费者关于食品安全领域起诉的诉讼案件中,所需的专家论证咨询费等费用;消费者权益保护委员会组织开展的涉及食品安全领域的公益宣传、公益捐赠等活动费用;消费者权益保护委员会开展的食品安全领域公益性消费教育、消费调查、消费培训、消费体验等活动费用;消费者权益保护委员会的公益律师、专家团、消费者代表开展食品安全领域公益活动的合理费用开支;以及符合法律规定的其他相关费用等。

  检察机关、消费者权益保护委员会开展民事公益诉讼所需垫付的费用,由使用单位出具资金申请报告,附委托鉴定、检验、咨询、委托代理以及申请证人出庭的相关材料,经消费者权益保护委员会分管财务的领导审核同意后,将资金从专项账户拨付至使用单位的指定账户。先行垫付的费用,法院判决由责任主体承担的,由责任主体缴纳至赔偿金账户;经法院裁定执行终结,责任主体确无缴纳能力的,或者法院没有判决上述费用由责任主体承担的,已垫付的资金经审批后改为列支。涉及食品安全领域案件判决生效后,责任主体无能力缴纳赔偿金,且经法院裁定执行终结的案件,存在如不及时处理会损害国家利益、社会公共利益的情况的,为修复受损的公益损害所发生的费用,可以在该案生效判决确定的赔偿金限额范围内支付。

  三是科学制定赔偿金支付程序。对于被告主动履行判决结果,将赔偿金缴纳至消费者权益保护委员会指定账户的案件,符合条件的受害人可以持审理案件法院生效法律文书到消费者权益保护委员会申领赔偿金;赔偿金经法院执行到位的,对于法院生效法律文书判项明确受害人及赔偿金额的,由执行法院依法向其发放赔偿金;无明确受害人申领赔偿金的,在案件执行终结后,由执行法院将赔偿金移交至消费者权益保护委员会。案件受害人在法院执行终结后向消费者权益保护委员会申领赔偿金的,消费者权益保护委员会在审核相关证明材料后,依据法院生效判决予以发放;如依据法院生效判决不能明确其为案件受害人的,消费者权益保护委员会书面告知其可以另行向法院提起民事诉讼。法院和消费者权益保护委员会在赔偿金发放后,书面告知承办案件的检察机关。

  四是赔偿金使用和管理应自觉接受审计、监督。消费者权益保护委员会应专门设立惩罚性赔偿金财务账户,指定专门部门专人负责管理。赔偿金实行专款专用,不得截留、挤占或挪用,不得用于人员经费、奖金、福利和公用经费等支出,不得超范围、超标准使用资金。消费者权益保护委员会每年年底制作赔偿金使用情况报告,由消费者权益保护委员会、检察机关、法院共同组织财务人员审核,必要时邀请审计部门专项审计。对审核审计中发现资金使用违反财务制度的,立即予以纠正;违规使用资金构成违法违纪的,根据情况移送相关部门追究责任。消费者权益保护委员会、检察机关、法院应当加强协作配合,互相监督,共同开展对赔偿金使用情况的监督和检查。

  作者分别系最高人民检察院第八检察厅主办检察官,二级高级检察官;江苏省淮安市人民检察院第六检察部主任。

  食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的确定

  刘凤月

  面对食品安全形势依然严峻的现状,检察机关积极在民事、刑事附带民事公益诉讼案件中提出惩罚性赔偿,在追究违法者刑事责任、行政责任的同时,要求其承担民事赔偿责任,进一步织密惩戒食品违法行为的法网。经过三年多的实践,检察机关在食品安全领域公益诉讼案件中提出惩罚性赔偿的正当性、必要性及理论基础在学界和实务界已基本形成共识。在司法实践中,有五个方面问题仍存在争议,需要进一步探析。

  一、食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿的请求权基础

  在食品安全领域,检察机关通常以食品安全法第一百四十八条或消费者权益保护法第五十五条为依据提出惩罚性赔偿金。检察机关在适用这两个法条上存在两方面争议。一是食品安全法第一百四十八条或消费者权益保护法第五十五条能否适用于公益诉讼。这两个法条原是针对消费者个体损害赔偿所作的规定,是建立在私益保护理念基础上的。检察机关提出惩罚性赔偿主要立足于公益损害,将其作为请求依据,实际上是不得已的“法条借用”,因公益与私益保护在价值理念上存在一定冲突,直接引用可能会造成对法条的不完整适用。实践中,也有被法院驳回诉讼请求的风险。笔者建议,鉴于我国食品安全形势依然严峻,现有刑事、行政法律尚不能及时、高效遏制食品安全领域违法行为的现状,立法机关应尽快吸收检察机关在食品安全领域公益诉讼中提起惩罚性赔偿的有益做法,就检察机关在食品安全领域提起公益诉讼作出特别规定,就惩罚性赔偿的适用范围、赔偿标准、是否适用和解、惩罚性赔偿金的管理使用等作出明确规定。二是在生产、销售的食品被确定为不符合食品安全标准时,检察机关可否不适用食品安全法第一百四十八条而适用消费者权益保护法第五十五条,就生产、销售欺诈行为仅提出三倍惩罚性赔偿金请求。笔者认为,消费者权益保护法与食品安全法都属于保护消费者权益的法律,但从两者的关系来看,消费者权益保护法是保护消费者权益的一般法律,而食品安全法则是一项专门保护食品安全领域消费者权益的特别法律。依据特别法优于一般法的法律适用原则,消费者因购买不符合食品安全标准的食品而引起的纠纷,应当适用食品安全法,且消费者权益保护法第五十五条的惩罚性赔偿条款中明确规定了“法律另有规定的,依照其规定”。涉及食品安全的消费领域属于消费者权益保护法第五十五规定的“法律另有规定的”的情形。个体消费者在此情形下,主动放弃十倍惩罚性赔偿金,选择请求赔付三倍的赔偿金,其对自己权利处置的正当性毋庸置疑。而检察机关作为公共利益的代表,其对公共利益的实体处分权应受到严格控制,此种情形下应遵守特殊法优于一般法的法律适用原则,如确需酌情减少,也应在适用食品安全法第一百四十八条时酌情考虑。

  二、食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金赔偿基数的确定

  虽然食品安全法第一百四十八条规定了支付价款和损失两种惩罚性赔偿基数,但司法实践中,检察机关绝大多数是以销售金额为基数,且大都以刑事侦查或行政处罚认定的事实来确定销售金额。以刑事侦查或行政处罚认定的销售金额为惩罚性赔偿的计算基数,笔者认为主要是因为现行法律对检察公益诉讼调查核实权保障不足,检察机关独立取证难度较大,且食品消费群体众多且分散,食品对人体健康的损害往往是潜移默化的,损害后果难以及时量化。以刑事侦查或行政处罚认定的销售金额为惩罚性赔偿的计算基数,可以高效追究侵权人的民事责任,但也存在以下问题:一是刑事案件和民事案件在证明标准上存在较大差异,刑事诉讼案件适用排除合理怀疑标准,而民事诉讼案件适用的是高度盖然性标准,不同的证据标准会导致刑事部分认定的销售金额往往比实际支付价款低,也导致法院与检察机关在很多案件中对惩罚性赔偿金的基数认定存在分歧。二是在多层销售中,可能存在同一商品因多次流通产生多个销售价格的情况,若多个价格均被作为惩罚性赔偿的基数,会出现一个损害事实获得数个惩罚性赔偿金的情形。

  综上,笔者建议,在公益诉讼单独立法或相关司法解释中规定,对食品安全领域民事公益诉讼案件以销售金额代替支付价款作为惩罚性赔偿基数,如无法查清具体销售金额,可根据一般销售利润、市场询价方式等进行认定。经多次流通的食品应以最后流入消费者手中的销售价格为惩罚性赔偿金计算基数,被查获未流入消费者手中的食品不应计入惩罚性赔偿金的计算基数。上游生产者、“明知”销售者与最后环节“明知”销售者承担连带责任,当然,在无法查清某一(些)环节生产者或销售者的情形,检察机关可仅向已查清的生产者、“明知”销售者提出惩罚性赔偿请求。

  三、食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金系数的确定

  远高于违法收入又不至于落空的合理惩罚性赔偿金,才会对不法经营者产生有效的威慑和惩戒,惩罚性赔偿制度才能充分发挥价值。如前文所述,司法实践中,食品安全领域民事公益诉讼的惩罚性赔偿金与私益惩罚性赔偿金的计算方式相同,均适用食品安全法或消费者权益保护法中关于惩罚性赔偿金数额的规定,但有的法院或检察机关酌情调整惩罚性赔偿金数额,被质疑滥用权力。

  究其缘由,我国的惩罚性赔偿金制度是在侵权领域中发展起来的,食品安全法第一百四十八条第二款和消费者权益保护法第五十五条的立法初衷是保护消费者个体权益,通常仅以单个消费者支付的价款为计算基数,三倍或十倍的惩罚性赔偿金金额通常也不大,但检察机关提出的惩罚性赔偿金通常是以违法者生产、销售的总额为计算基数,惩罚性赔偿金往往数额巨大。从经济学看,一般来说,在行为人经济承受能力的范围内,惩罚越重,威慑的效果越大。但是,当惩罚超过行为人可承担范围时,惩罚性赔偿金越多反而越会失去其威慑作用。此外,惩罚性赔偿金过高,违法者若无能力承担,诉讼请求即使被法院判决支持,也往往容易落空,得不到执行的虚高惩罚性赔偿金不仅不具有惩罚意义,而且有违法律的公正、有损法律的尊严。

  当前,国际上关于赔偿金的计算方式有三类,分别是固定式、半固定式和弹性式。基于我国食品安全事件频发的现状和司法实践,笔者认为,我国宜采取弹性系数式加最低限额惩罚性赔偿金立法模式,从立法上赋予检察机关和法院一定的裁量权。弹性系数的确定应考虑以下因素:一是侵权行为人的主观过错程度,主观过错程度的高低与赔偿数额应成正相关;二是侵权行为对消费者造成或潜在的危害程度,对经济秩序、公共利益的破坏程度,做到损害和责任相对应;三是违法行为人因其违法行为所获得的利益和刑事、行政处罚情况,只有违法成本远高于其违法预期收益,才能从源头上遏制食品领域侵权行为;四是侵权行为人的经济状况和当地经济发展水平。如果确定的数额远远超出了违法行为人的经济状况和可承受能力,可能导致最终确定的数额因违法行为人难以负担而成为一纸空文。

  四、提出惩罚性赔偿金请求的同时能否主张支付价款损失

  笔者认为,检察机关在提出惩罚性赔偿金的同时,不宜再主张支付价款损失。其一,食品安全法第一百四十八条规定中的“赔偿损失”当然包括财产损失和人身损失赔偿。但检察机关公益诉讼区别于私益诉讼的特质就在于其公益性,这种特质决定了检察机关作为公益诉讼起诉人与普通民事诉讼原告相比,在诉讼权利上存在某些局限性,不是消费者可以提出的所有诉讼请求,公益诉讼起诉人均可提出,不是所有消费者的诉讼权利,公益诉讼起诉人均享有。公益诉讼惩罚性赔偿请求提出的目的在于赔偿公共利益遭受的损失,进而达到对公益侵害行为的惩处和震慑,而对于具体受害人的直接损害赔偿不宜主张。消费者支付的价款属于消费者个人直接财产损失,在检察公益诉讼中不宜主张。其二,在刑事附带民事公益诉讼或已经追究了违法行为人刑事责任的案件中,法院刑事判决部分一般会追缴被告人的违法所得,也即消费者的支付价款,如在民事公益诉讼中再提起退还支付价款的请求,会加重侵权人的负担。

  五、行政罚款、刑事罚金能否抵扣惩罚性赔偿金

  在确定惩罚性赔偿金时能否将行政罚款、刑事罚金予以抵扣?支持予以抵扣的主要理由是:根据生活习惯,真正的消费者鲜有提起民事私益诉讼,检察机关起诉后,民事惩罚性赔偿金一般上缴国库,此时,民事惩罚性赔偿金的性质已经发生转化,与行政罚款、刑事罚金类似,应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断。

  笔者认为,民事惩罚性赔偿金不应抵扣行政罚款与刑事罚金。理由有三:一是惩罚性赔偿之所以突破民事赔偿的“填平原则”,就是希望通过鼓励消费者积极维权,提高经营者的违法成本,其本具有强烈的经济惩罚性,同时巨额的惩罚性赔偿对潜在的侵权人能起到威慑作用,从而遏制其违法行为,如果行政罚款、刑事罚金能够抵扣惩罚性赔偿金,那么很多公益诉讼案件中的惩罚性赔偿金可能会全被抵扣,检察机关在食品安全领域提起公益诉讼的功效将大大减损。二是民事公益诉讼的提起主体虽是司法机关,但本质上仍属于民事诉讼,惩罚性赔偿是民事责任。民法典第一百八十七条规定,民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的,承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任;民事主体的财产不足以支付的,优先用于承担民事责任。最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十四条也明确规定,经营者因同一违法行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的,承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。三是当下多数国家的公益诉讼制度设计中,一般规定将胜诉后获得的赔偿设立专门基金,归由第三方托管,在公益诉讼后,如有特定消费者起诉获得法院判决支持,可从这些基金里获偿。目前,我国学界和司法实务界也在探索设立消费公益基金。为保证惩罚性赔偿金数额,更好地维护特定消费者的权益,惩罚性赔偿金数额不宜被行政罚款、刑事罚金数额抵扣。

  作者系安徽省人民检察院第七检察部检察官助理。

  食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿理论建构

  周习武 张宝印

  中共中央、国务院于2019年5月发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》,探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。2018年1月,最高人民检察院下发的《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》中提出,对于食药领域的民事公益诉讼案件,可以探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求。探索建立检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度关涉检察机关在推进食品安全国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用。司法实践中,存在检察机关作为提起主体是否适格、惩罚性赔偿金性质、数额认定等诸多争议。其中,检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的合理性是核心问题,直接决定了思考视角与路径探索。

  一、检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的实践

  惩罚性赔偿的

  实践

  通过对中国裁判文书网中2020年相关判决内容进行梳理发现,检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的相关判决主要有如下特点:

  一是检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的诉讼请求基本能够得到法院的判决支持,为相关理论研究提供了良好的司法实践支撑。当然,部分判决在支持惩罚性赔偿的比例上存在差异,有的酌情降低惩罚性赔偿金额度,但大多数判决支持十倍惩罚性赔偿金。

  二是大部分判决对支持理由的论证相对较少或不予充分论证,而对不支持的理由均进行了详细论证,但总体上能够反映出支持或者不支持的主要理由,同时与理论界的观点相符。支持的理由包括民事公益诉讼的替代性、补充性,惩罚性赔偿金与公益诉讼目的的一致性,惩罚性赔偿的赔偿、惩罚、威慑及教育等多重功能,食品安全领域的特殊性,以及损害社会公共利益的概括依据等。不支持的理由包括惩罚性赔偿金的间接损失属性与刑事附带民事公益诉讼中的直接损失不符,惩罚性赔偿金的消费者私益请求权归属,公益诉讼主张私人损害赔偿责任无明确依据等。

  三是支持检察机关惩罚性赔偿诉讼请求的法律依据主要是食品安全法第一百四十八条及最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条。在具体引用上,有的判决同时引用两个法律依据,有的引用其中一个法律依据。同时,有的判决同时引用《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十七条第二款,用以证明检察机关提起惩罚性赔偿的主体适格性。

  二、检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿理论建构

  构成要素下的

  三重切入

  检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的合理性是检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的核心问题,应当围绕“食品安全”“民事公益诉讼”“惩罚性赔偿”三个基本构成要素而展开。“食品安全”要素是制度探索的必要性要素,框定了探索的领域,也是制度探索的背景。“民事公益诉讼”要素是制度探索的主导要素,所有理论证成围绕其展开。“惩罚性赔偿”要素是制度探索的目的性要素,意欲实现与主导要素的融合。三者缺一不可,缺少“食品安全”要素则使制度探索失去必要性依托,缺少“民事公益诉讼”要素则使制度探索失去主导性依托,缺少“惩罚性赔偿”要素则使制度探索失去目的性依托。从三个基本要素的构成及定位出发,欲建构检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿理论需要从三要素维度切入,即“民事公益诉讼”要素维度之私益关联证成、“惩罚性赔偿”要素维度之功能契合证成及“食品安全”要素之领域属性证成。

  1.“民事公益诉讼”要素维度之私益关联证成。此维度之证成回答检察机关在食品安全民事公益诉讼中为什么可以提出惩罚性赔偿。考察我国食品安全法等相关规定,惩罚性赔偿具有民事私益属性,表面上似乎与公益诉讼无法兼容,事实上却具有公私关联、民事属性方面的关联性。在公私关联上,检察机关提起食品安全领域民事公益诉讼针对领域内侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。侵害众多消费者合法权益的行为明显具有私益属性,检察机关提起食品安全民事公益诉讼就是为了维护众多消费者的合法权益,显然与私益具有关联,此即为民事公益诉讼的替代性、补充性。在民事属性上,检察机关提起民事公益诉讼具有诸多民事关联,如对民事诉讼法权利义务规定的参照、民事诉讼法第五十五条的依据来源,等等。如有学者认为,公益诉讼仍然是已有的诉讼类型中的民事诉讼和行政诉讼,只是诉讼主体发生变化,主题有别。基于食品安全民事公益诉讼的上述私益关联,合法权益受到侵害的私人通过私益诉讼可以提起惩罚性赔偿诉求,检察机关提起相应民事公益诉讼时也可以提起惩罚性赔偿诉求,并且更加能够发挥惩罚性赔偿制度的功能。如果认可惩罚性赔偿的公法属性以及社会法属性,惩罚性赔偿则可因公私属性的契合而更加顺理成章。

  2.“惩罚性赔偿”要素维度之功能契合证成。此维度之证成回答惩罚性赔偿为什么能够与检察机关提起的食品安全民事公益诉讼实现融合。惩罚性赔偿制度起源于英国,并被美国、加拿大、澳大利亚等国继受并进行适应性改造。惩罚性赔偿制度的功能在创设时的损害弥补功能基础上得到不断扩展,逐渐具有了惩罚、震慑、预防等功能。在美国,检察长提起的集团诉讼中,对故意违反法律侵害多数消费者权益的被告,可请求法院判决其支付具有惩罚和警示意义的民事制裁金。在巴西,检察机关在扩散性权益、集合性权益中提起的损害赔偿诉讼请求,并非对某个体的损失补偿,而是一种公共性精神抚慰金,具有“民事惩罚金”的性质。我国的惩罚性赔偿规定除了对受害的消费者给予一定程度的“精神抚慰”外,更多起到了“惩罚”和“威慑”违法行为的作用,具有“公益”的性质。从这个角度讲,原有的私人提起的惩罚性赔偿一定程度上发挥着公益诉讼的相应功能。检察机关提起食品安全民事公益诉讼是为了维护受侵害的众多消费者的合法利益,其具有弥补公益保护不足、震慑预防不法侵害者的功能预设。具有惩罚、震慑功能的惩罚性赔偿制度与检察机关提起食品安全民事公益诉讼的震慑预防功能相契合,并且能够弥补食品安全民事公益诉讼现有不作为诉讼请求的功能不足。

  3.“食品安全”要素之领域属性证成。此维度之证成回答为什么检察机关在食品安全领域提起民事公益诉讼惩罚性赔偿。食品安全领域具有自身的特殊性,食品安全与人民群众生命健康密切相关,该领域的生产、经营者更应该承担起相应的社会责任,对该领域的违法行为亦应当加大惩罚力度以彰显法律的公正性和严肃性,确保广大人民群众的生命健康安全。我国食品安全工作仍面临不少困难和挑战,正是在这样的复杂严峻形势之下,《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度,严厉打击违法犯罪,大幅提高违法成本。

  因应检察机关提起刑事附带民事公益诉讼惩罚性赔偿的探索诉求,其合理性证成是基本前提。三要素层面的私益关联证成、功能契合证成及领域属性证成可以合理推出惩罚性赔偿制度在检察机关提起食品安全民事公益诉讼中的合理性,同时能够对司法实践中诸多问题的解决提供思路。

  作者分别系辽宁省人民检察院法律政策研究室三级高级检察官;辽宁省沈阳市沈河区人民检察院第四检察部检察员。

  检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿问题解析

  周绪平 李惠娟

  惩罚性赔偿,是指法院判决的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。消费者权益保护法、食品安全法以及2020年5月28日通过的民法典都有惩罚性赔偿的规定,实践中有检察机关在食品药品民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿的案例,也有检察机关选择仅提出赔礼道歉的诉讼请求,而不主张惩罚性赔偿的情形。对于检察机关能否提起民事公益诉讼惩罚性赔偿,理论和实务界一直存在分歧。检察机关提出惩罚性赔偿,可以增加违法行为人的违法成本,遏制食品药品安全领域侵害不特定消费者合法权益的违法行为,笔者试对食品药品等消费领域检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿涉及的问题进行探析。

  一、检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿涉及的主要问题

  (一)与消费者个人诉讼存在竞合

  根据法律规定,法院受理公益诉讼案件,不影响因同一侵权行为受到侵害的受害人提起诉讼。检察机关提起的公益诉讼与消费者个人提起的诉讼相互独立。在两者均提起诉讼时,消费者个人提出的惩罚性赔偿之诉会与检察机关提起的惩罚性赔偿民事公益诉讼重叠,可能给违法行为人带来两次惩罚性赔偿的负担。

  (二)诉讼程序上存在障碍

  现行法律中关于惩罚性赔偿的十倍或三倍赔偿标准,均是以消费者支付价款作为赔偿基数,但在民事公益诉讼中,对消费者支付的价款往往难以查证,实践中通常以违法行为人的销售数额作为赔偿基数,但在没有账本等书证的情况下,销售数额又难以确定。且即使有证据可以证明销售数额,其举证程序也很复杂,赔偿金的计算标准以及后续赔偿金应如何使用等问题都缺乏明确的规定,在诉讼程序操作上存在障碍。

  二、检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的正当性

  笔者认为,检察机关在消费民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿是应有之义。

  (一)入法基础

  首先,检察机关是提起消费民事公益诉讼的适格主体。其次,虽然最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中并未明确规定检察机关可以提出惩罚性赔偿,但诉讼请求后有一个“等”字,为消费民事公益诉讼诉讼请求的扩张预留了空间。此外,最高人民检察院2017年下发的《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》规定,检察机关在食药领域公益诉讼案件中可以提出惩罚赔偿的诉讼请求。中共中央、国务院于2019年5月印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》再次提出,探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。2020年7月,最高人民检察院与中央网信办、国务院食品安全办等部门共同印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》,就在食品药品领域民事公益诉讼中探索提出惩罚性赔偿诉讼请求达成了共识。上述规定,为检察机关提起惩罚性赔偿民事公益诉讼奠定了基础。

  (二)公益诉讼替代性、补充性的价值体现

  公益诉讼要实现保护公益的目的,必须发挥其替代性和补充性功能。在消费民事公益诉讼中,不特定消费者分散、量小且保存证据困难,无法一一提起诉讼。有学者认为,从成本收益的角度看,当消费者损失较小而诉讼成本较高时,消费者通常会放弃诉讼。而检察机关提起民事公益诉讼的目的就是维护缺席消费者的合法权益,体现了公益诉讼替代性和补充性的价值功能。

  (三)民事公益诉讼惩罚性赔偿金的威慑性

  有学者认为,检察机关提出惩罚性赔偿与消费者个人提出惩罚性赔偿,二者存在本质上的不同。检察机关提起惩罚性赔偿民事公益诉讼,是通过国家公权力以较高的违法成本对违法行为人形成威慑,从而达到遏制违法行为的目的。而消费者个人提出的惩罚性赔偿请求,仅仅是对个人权益的维护,对违法行为人的威慑不高。笔者认为,如果没有民事公益诉讼惩罚性赔偿,违法行为人的违法成本较低,对其的威慑性将大大减弱,不能从根本上遏制食品药品违法行为,对市场经济也会造成冲击。

  三、检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的几点思考

  (一)与消费者个人诉讼的衔接

  由于消费者个人提起的惩罚性赔偿之诉与检察机关提起的惩罚性赔偿民事公益诉讼可能会产生重叠,为了避免两次惩罚性赔偿给违法行为人带来的双重负担,应当设置消费者个人诉讼与民事公益诉讼的有效衔接程序。笔者认为,如果消费者个人诉讼获得判决支持之后,检察机关再提起惩罚性赔偿民事公益诉讼,在确定赔偿数额时应当扣除消费者个人已获得判决支持的赔偿数额;如果消费者个人尚未起诉或起诉后尚未判决之前,检察机关提起惩罚性赔偿民事公益诉讼的,应当遵循公益保护优先的原则,消费者个人诉讼应当中止审理,待公益诉讼审结后,恢复审理消费者个人诉讼。对恢复审理的消费者个人诉讼中,如果检察机关胜诉,则消费者可以直接引用该生效裁判认定的事实;如果检察机关败诉,则消费者需自行举证主张惩罚性赔偿或放弃惩罚性赔偿诉求。

  (二)惩罚性赔偿的责任承担

  消费民事公益诉讼往往伴随着多个民事法律关系,关于惩罚性赔偿的责任承担,笔者认为,食品安全法规定的惩罚性赔偿是以消费者支付价款为基础的,因此只能以直接向消费者销售不合格或有毒有害食品药品的销售者为直接侵权人,再向上追溯间接侵权人,最后依据责任构成有关规定追究相关责任人的侵权责任承担方式。

  (三)惩罚性赔偿金的数额计算

  当前,关于惩罚性赔偿金数额的计算标准,主要依据销售量和销售单价确定销售金额,在此基础上计算惩罚性赔偿金的数额。但这种计算惩罚性赔偿金数额的方式在针对不特定消费者的民事公益诉讼中操作较为困难。笔者认为,应当参照侵权责任法“赔偿额等价于侵权主体的获利金额”的规定。鉴于检察机关提起民事公益诉讼的威慑功能,对于惩罚性赔偿金的数额,可以直接以被告违法所得为依据。

  (四)惩罚性赔偿金的性质以及分配和管理

  对于惩罚性赔偿金的性质,有观点认为,其与行政罚款、刑事罚金类似,应当参照行政罚款与刑事罚金竞合时,罚款可以折抵罚金的原则处理。笔者认为,惩罚性赔偿是建立在违法行为人与消费者之间的侵权法律关系之上的,其虽带有惩罚功能,但其主要用途是对受害人进行补偿,而非单纯的罚款。因此,惩罚性赔偿金不能与刑事罚金、行政罚款抵扣,也不能简单地上缴国库。检察机关是不特定消费者的代表,其胜诉所获惩罚性赔偿金应当由消费者领取。笔者认为,对于食品药品安全领域的公益诉讼惩罚性赔偿金,法院直接挂账执行款账户的,提出诉讼的检察机关应当督促法院发布公告,告知受害人领取赔偿金的途径、方式等。此外,也可探索设立消费者保护公益基金。一方面,可以救济受损害的消费者;另一方面,也可以为公益诉讼调查、鉴定及起诉等活动提供资金支持。

  作者分别系江苏省镇江市人民检察院副检察长;江苏省丹阳市人民检察院第五检察部检察官助理。

  节选自2020年《人民检察》第23期

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