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广东:人大代表和专家学者点评公益诉讼典型案

2020-06-13 20:57

近日,广东省检察院发布5件涉及固体废物污染整治的公益诉讼典型案例。三位全国人大代表和一位专家学者对典型案例作了点评。

大石古水塘位于广州市从化区鳌头镇中塘村大石古社,面积约50020平方米,水塘现状为坑塘水面,属于农用地性质。2015年9月17日,中央电视台等有关媒体报道了该水塘被填埋垃圾污染事件,引起广泛关注。经检测,水体水质多项指标超过地表水五类水质标准,水塘围场内及周边空气中臭气浓度严重超标,水塘水体已丧失原有的农业灌溉和渔业养殖等基本功能。

广州市从化区检察院于2015年9月开展立案调查,查明水塘承包人张某山、实际管理人邝某尧自2012年11月开始在涉案水塘从事垃圾收纳作业,垃圾填埋量超过360万立方米,造成水污染。对于生态环境损害和后续治理,环境保护部华南科学研究所和广东省微生物研究所依法联合出具《环境损害鉴定评估报告》,根据虚拟治理成本法核算,认定生态环境损害费用为1050万元,修复费用不少于1250万元。

经依法公告无其他机关和社会组织起诉,并层报最高人民检察院批准,广州市检察院于2016年2月24日向广州市中级法院提起民事公益诉讼,确认诉讼请求为张某山、邝某尧连带赔偿水塘受污染期间环境功能损失费用人民币1050万元,并将涉案水塘水质恢复至地表水质量标准第V类水标准。

为保障判决的顺利执行,广州市检察院依法向广州市中级法院提出财产保全,法院裁定查封被告张某山名下多套房屋。2017年2月22日,广州市中级法院作出一审判决,全部支持检察机关诉讼请求。

二被告不服,向广东省高级法院提出上诉。因一审合议庭陪审员人数比例问题,广东省高级法院裁定撤销一审判决,发回重审。广州市中级法院重新组成合议庭开庭审理,并于2018年8月10日作出重审判决,全部支持检察机关诉讼请求。张某山、邝某尧仍不服,向广东省高级法院提出上诉。

广东省高级法院先后进行了四次庭询审理,广州市检察院、广东省检察院派员共同出席二审法庭并分别发表出庭意见。2019年12月19日,广东省高级法院作出终审判决,驳回上诉,维持原判。判决生效后,张某山主动履行了给付判项,缴纳环境功能损失费用1050万元。

同时,广州市从化区检察院一方面向从化区城市管理局、鳌头镇人民政府发出行政公益诉讼诉前检察建议,督促其对张某山等人环境污染行为依法履行监管职责,一方面将案件涉及的刑事犯罪线索情况通报相关部门,推动相关责任人员的刑事责任追究。收到检察建议后,区城管局对张某山等人进行了立案处罚,鳌头镇政府及时责成张某山等人进行垃圾清理工作,打捞清理垃圾近6千吨,并开展了前期水体治理工作。张某山、邝某尧因涉嫌非法占用农用地,时任从化区环保局主管副局长因涉嫌滥用职权罪、环境监管失职罪被追究刑事责任。

本案作为广东检察机关开展提起公益诉讼试点工作办理的首批案件之一,历经四次审判程序、数十次开庭审理,具有较高的实践价值。

一是检察机关在提起民事公益诉讼的同时,对行政主管部门发出行政公益诉讼诉前检察建议,同步推动刑事犯罪线索的查处工作,通过民事、行政、刑事三线追责,全面追究各责任主体的相应责任,全方位保障社会公共利益。

二是准确界定生态环境损害,除要求污染者承担恢复原状责任外,充分考虑受损生态环境从损害发生到其恢复至基线状态期间提供生态系统服务的损失。

三是从立案调查、移送犯罪线索、发出检察建议、提起民事公益诉讼、上级院指导并出席法庭各个环节,四级检察机关上下联动,发挥了上下一体化办案机制优势。

四是检察机在办案过程中探索诉前公告程序、依法提出财产保全、及时调整诉讼请求、推动落实两级检察院共同出席二审法庭,为受损环境的及时修复、环境损失的充分追偿提供了程序保障,丰富了检察公益诉讼司法实践。

广东省云浮市云安区检察院诉严某超等8宗20人倾倒石材废渣污染环境刑事附带民事公益诉讼系列案

何某、童某雄、谢某尚等16人在云浮市经营石材废渣、池泥的清运业务,其承接石材厂清池业务后,将清理出来的废渣、池泥运输到云安区都杨镇、六都镇包括严某超、陆某洪、覃某荣、陈某章等4人非法经营的堆场在内的场所进行倾倒。经鉴定,上述违法行为对环境造成严重污染,生态资源损失达480万余元。

2018年10月,云浮市云安区检察院在履行公诉职责中发现本案线索,于同年12月4日立案并依法履行公告程序,公告期满后,没有适格主体提起民事公益诉讼。

在审查起诉阶段,检察机关通过引导环保部门提供环境损害补充鉴定、对犯罪嫌疑人制作补充询问笔录、对犯罪工具进行补充勘查等方式,补强民事公益诉讼证据。根据各被告的不同的侵权事实,检察机关于2018年12月25日至2019年3月15日期间,先后向法院提起8宗刑事附带民事公益诉讼,对20名被告追偿因倾倒石材废渣、池泥造成的生态资源损失480万余元。

云浮市云安区法院一审判决全部支持检察机关提出的诉讼请求。部分被告不服一审判决,向云浮市中级法院提起上诉,通过开庭审理,二审法院裁定维持原判。

目前,该系列案已经执行到位款项将近100万元,转入云安区公益诉讼赔偿款专用账户,专门用于修复受损的生态环境。

石材加工是案发当地主要产业之一,石材废渣的不当处置将造成土质败坏,污染土壤和周边水资源。本系列案中检察机关对相关违法行为人精准追责提起刑事附带民事公益诉讼,增加其违法犯罪成本,深刻践行了污染者依法负责原则,对相关产业从业者起到了教育和震慑作用,促进经济生产和环境保护协调发展。同时,检察机关积极与财政部门协调设立了公益诉讼赔偿款专用账户,有效解决了民事公益诉讼赔偿金的管理使用问题,确保受损生态环境得到有效修复。

广东省广州市花都区检察院督促环境保护局等五部门整治“垃圾山”行政公益诉讼诉前程序案

2017年至2018年5月,邱某德、盛某山、刘某光将涉案位于广州市花都区炭步镇大涡村中洞水库旁的山体(土名:郑坑岭)作为垃圾堆放点,受纳堆放工业垃圾、生活垃圾、建筑垃圾等固体废物,被倾倒面积达17余亩,部分为林地,垃圾渗滤液横流并通过私设的管道直接排入周边水塘,导致周边空气水体严重黑臭、人居环境恶化。群众多次向相关职能部门举报未果。2018年9月15日,中央电视台以《广东广州:水库边惊现垃圾山周围水体发黑发臭》为题对该事件进行了报道,引起社会的广泛关注。

2018年8月,广州市花都区检察院接到群众举报的线索,立案后查明当地环境保护、水务、农林、城市管理等部门及镇政府存在不同程度怠于履行职责的情形,分别向上述五单位发出检察建议,对五行政机关在法定职责范围内各自履行查处违法行为、加强监测和信息互通、采取修复措施、进行无害化处理、加强城乡生活垃圾处理与市容环境卫生管理工作等各方面提出具体建议。

五机关均对检察建议进行了书面回复并采纳检察建议,在检察机关的积极沟通下,炭步镇政府、城市管理局等机关快速组织人力对涉案垃圾进行清理,农林局制作落实修复方案,对涉案山地采取修复措施,水务局及环境保护局对污染水体进行整治。至2019年3月底,涉案垃圾已清理完毕,据统计,清运车次数达804车,清理整治固废超过18000吨。目前,该区域的复绿工作在有序推进中。同时,检察机关将该案犯罪线索移送公安机关追究相关人员刑事责任。

农村生活垃圾的处理是农村人居环境整治的重点难点问题。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定,任何单位和个人不得随意设置固体废物贮存、处置场所。本案中检察机关发出检察建议督促相关行政机关依法履职,整治“垃圾山”和非法固废堆放点,有效防治固体废物“上山下乡”。通过个案的办理促使行政机关加强对辖区内同类问题的监管,并助力其形成农村生活垃圾治理的长效管理制度,改善了当地农村人居环境。同时,依法移送犯罪线索、批准逮捕相关涉案人员,全方位的责任追究提升了行政执法监管和检察机关法律监督的威慑力。

2016年6月至2017年1月期间,袁某苍雇佣陈某江作为其广州市增城区无牌电镀厂的司机,并指使陈某江驾驶货车将其电镀厂产生的废水运送至东莞市石碣镇何某朝经营的无牌废品收购店,经何某朝同意后通过店内私设的暗管,将约700吨废水直接排放到市政下水道,电镀废水流入中心涌,并最终流向东江、中堂水道。经检测,倾倒点电镀废水各类重金属超出《电镀水污染排放标准》(DB44/1597-2015)排放限值700—8000多倍,偷排的废水被认定为有毒物质。

原东莞市环境保护局将该公益诉讼案件线索移送东莞市检察院。鉴于袁某苍等三人的行为严重破坏生态环境,损害社会公共利益,东莞市检察院对该线索依法立案,并于2017年8月9日在《检察日报》发布公告,督促适格机关和有关组织起诉。2017年8月10日,东莞市环境科学学会函复东莞市检察院将对此案提起民事公益诉讼,并请求检察机关支持起诉。东莞市检察院审查后决定支持起诉并采取多项措施协助取证,通过查阅刑事卷宗,认定违法主体及事实,派员询问在押被告,完成刑事证据到民事公益诉讼证据的转化,精准确定责任人及倾倒电镀废水的数量;通过实地勘察并调取该区域水文流向图,确定电镀废水流向及污染区域;建议并督促社会组织委托有资质的环境评估鉴定机构进行环境损害评估鉴定,并联系行业协会及市价格认证中心,估算案涉废水的处理价格,为鉴定机构确定损害后果提供参考,最终确定环境损害费用为875万元。

2019年7月23日,广州市中级法院作出一审判决,认定袁某苍、何某朝、陈某江偷排电镀废水、严重污染环境的事实,支持东莞市环境科学学会的诉讼请求,判决三被告共同赔偿生态环境修复费用、环境损害鉴定评估费用及其他各项费用合共计927万余元,并公开赔礼道歉。三被告不服一审判决,向广东省高级法院提起上诉。2020年2月25日,广东省高级法院作出二审判决,驳回上诉,维持原判。

公益保护是系统工程,需要全社会各方协同共治。本案中,行政机关、检察机关、社会组织加强协作配合,东莞市检察院与东莞市生态环境局(原东莞市环保局)建立了环境公益诉讼协作机制,生态环境局在执法过程中发现的公益诉讼案件线索及时移送检察机关,检察机关依法立案发布诉前公告,并支持社会组织提起民事公益诉讼,协助社会组织开展查阅卷宗、实体勘察、委托鉴定等取证工作并申请诉前保全,出席法庭提出法律意见,各方充分发挥合力,有效维护了环境公共利益。

梁某耀于2000年向开平市龙胜镇白村村委会租赁涉案的80亩山地及120亩水田地。从2017年5月开始,梁某耀、盘某辉擅自改变林地、水田用途设置非法固体废物填埋场,在未取得相关资质、未作任何防渗、防漏处理的情况下,受纳来自深圳、中山等地的工业固体废物和生活垃圾逾5200吨,经专业机构鉴定,填埋场三个水塘的锌和砷超出检出限,固体废弃物总量为42433.7233立方米。

开平市检察院在履行公诉职责时发现该案线索,对相关人员涉嫌污染环境罪提起公诉的同时,作为公益诉讼案件立案调查,后经江门、开平两级检察机关召开检察官联席会议研判,江门市检察院主动将案件线索移送江门市生态环境局,并建议其依法启动生态环境损害赔偿程序。

2019年6月,经江门市政府指定,江门市生态环境局会同相关部门开展生态损害赔偿工作,开平市龙胜镇政府委托专业机构出具修复方案。在生态环境损害赔偿磋商过程中,江门市两级检察机关协助开展了调查取证、卷宗查阅、法律适用等工作,对相关企业负责人等开展释法说理20余人次,并注重融入恢复性司法理念,将赔偿义务人承担恢复生态环境责任作为悔罪表现的重要情节。2019年7月,江门市生态环境局与赔偿义务人签订生态环境损害赔偿协议,确定4名赔偿义务人支付生态环境损害赔偿费用共442万元。

随后,开平市检察院密切跟进具体整改修复工作,督促赔偿义务人将赔偿款项赔付到位,多次派员到现场查看,确保垃圾清理、现场复绿和生态环境监测等工作有序开展,至2020年3月涉案现场的生态环境整改、修复工作已基本完成。

保护广大人民群众的生态环境利益是检察机关提起公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度共同的价值追求。检察机关主动做好公益诉讼检察与生态环境损害的衔接工作,发挥专业优势支持政府对多名责任主体跨市非法倾倒固体废弃物的侵权行为追责,成功把公益诉讼检察制度、生态环境损害赔偿制度优势有效转化为社会治理效能。

这五个典型案例涉及饮用水源保护、美丽宜居乡村建设、超标排放、生态环境损害赔偿等问题,对检察机关办理环境公益诉讼案件中相关问题进行了探索,对完善办案规则起到了较好的指导作用。体现了检察机关严格依法履行法律监督职能,充分运用公告督促、诉前检察建议、提起诉讼、支持起诉等方式,围绕生态环境和资源保护等领域,加大水环境治理、乡村振兴等方面监督力度,积极开展公益诉讼工作,切实维护国家利益和社会公共利益。

例如东莞市检察院支持东莞市环境科学会起诉一案,该案由社会组织作为原告、检察机关支持起诉,参与主体特殊性、判赔金额大、探索创新多。该案中,检察院加强与行政机关沟通协作,实现信息共享,线索移送,形成公益保护合力,及时高效保护国家利益、社会公共利益。

再如江门开平市检察院办理的污染环境案,该案实现了生态环境损害赔偿与检察机关公益诉讼的有效衔接,实现了生态环境损害赔偿诉讼与检察机关公益诉讼的相互支持、相互补充。云浮市云安区检察院办理的污染环境案,公益诉讼案件赔偿金实行了转账管理,确保受损生态环境得到有效修复。

检察机关依法开展公益诉讼工作,对促进行政机关依法行政,维护国家利益和社会公共利益,具有重大意义,为广东的环境保护构筑坚实的法律后盾,充满正能量,又很接地气。希望检察机关继续全面深化推进公益诉讼,不仅环境保护方面,还要在食品药品安全等方面发挥法律的监督作用,让公益损害者感受到法治的力量,让人民群众满意。

从推送的这些典型案例中可以看出,包括在固体废物污染防治的公益诉讼上做的比较出色,广东检察机关公益诉讼部门确实在为社会老百姓做实事、做好事,公益诉讼这个领域原来的空白逐渐被检察机关填补起来,老百姓是真真切切能看到自然环境、生活环境逐渐变好这个事实的,能感受到这种变化所带来的幸福感、满足感。

建议:一是扩大公益诉讼领域,使广东省的公益诉讼“全面开花”;二是切实推进行政公益诉讼,能督促相关政府职能部门今后能更好地履职尽职;三是进一步完善协同联动惩治机制,从快从严打击人民群众反映强烈的、社会危害性大的食品安全、公共卫生、生态污染等违法犯罪行为。

环境保护是一项系统工程,需要各级人民政府、司法机关及社会各界的共同参与。这几个典型案例将环境污染以及后续治理量化,依法追究相关责任人刑事责任。案例中检察机关提起的诉讼法律关系清晰、责任明确,并积极与财政部门协调,使赔偿金额能够更好地专款专用,确保受损生态环境得到有效修复,有效解决环境问题、维护公共利益,推进“政府主导、公众参与、司法保障”的环境保护新格局。

建议:一是将典型案例推送给环保监察执法部门学习,以提高环保监察队伍的能力;二是将典型案例梳理,并形成环保宣传教育材料,供公众学习,促进形成“知法、懂法、守法、用法”良好社会氛围。

该系列案例充分体现了检察机关在公共利益维护方面发挥的重要作用。在生态文明建设和司法改革的大背景下,检察机关深度介入生态环境保护案件的必要性基本不存在争议,但对其可行性仍有疑问,原因在于对检察职能定位、生态环境保护方式等存在不同认识。这些案例从不同角度证明检察机关可以在环境公共利益保护上有所作为,是对上述可行性质疑的有力回应。

检察机关保护环境公共利益途径具有多样性。检察公益诉讼作为检察机关维护环境公共利益的重要途径,收到了显著成效并获得了社会认可,而支持起诉特别是支持政府部门开展生态环境损害赔偿改革等也可以推动环境公共利益的保护。案例包括了民事公益诉讼、行政公益诉讼诉前程序、刑事附带民事公益诉讼、支持社会组织起诉、支持政府部门磋商索赔等不同类型,全面反映了检察机关维护的环境公共利益的途径多样性和现实可行性。

检察机关介入生态环境保护有助于行政机关正确履行职责。环境行政机关担负着做好生态环境保护工作、维护环境公共利益的主要职责,但难免存在工作的疏漏。检察机关以法律监督、公益诉讼乃至支持起诉方式介入生态环境保护工作,有助于促进行政机关正确履行职责。行政公益诉讼诉前检察建议案例、支持政府部门开展生态环境损害赔偿磋商案例说明了检察机关工作对于改进环境管理工作的重要意义。特别是后者,在生态环境损害赔偿诉讼推行和探索的过程中,提供了新的工作模式。

检察机关提起公益诉讼是加强环境保护的直接途径。在行政管理、社会组织提起公益诉讼等途径都无法维护环境公共利益的情形下,检察机关提起环境民事公益诉讼可以直接实现维护环境公共利益的目标,广州市检察院办理的民事公益诉讼案、云浮市云安区检察院办理的系列刑事附带民事公益诉讼案,都收到了维护环境公共利益的良好效果。

综合运用检察职权可实现对环境违法的全面遏制。生态环境问题涉及不同层面、可能需要适用不同法律,检察机关的公益诉讼提起权、法律监督权、公诉权等职权配合运用,有利于对生态环境问题进行全方位审查和处理、全面遏制环境违法行为。广州市检察院办理的民事公益诉讼案就启动了民事、行政、刑事三线追责,体现了检察机关办理生态环境违法案件的优势。(广东省检察院微信公众号)

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